CIELO ÚNICO EUROPEO: Pasado, presente y ¿futuro?
Pasado
La llegada de los reactores a la aviación civil no sólo significó que el espacio aéreo tenía que acomodar aeronaves más rápidas y de mayor capacidad, sino también que el transporte civil tendría lugar a grandes altitudes, coto natural hasta entonces de los aviones militares. Hasta entonces las rutas comerciales estaban perfectamente definidas a niveles inferiores, pero ahora se trataba de definir el uso del espacio aéreo entre los 20.000 y los 40.000 pies. Al existir aviones muy rápidos, capaces de atravesar algunos de los países europeos en cuestión de minutos, era imprescindible un esfuerzo de coordinación.
Así se llegó a la firma en diciembre de 1960 del acuerdo por el que Francia, Alemania, Reino Unido, Bélgica, Holanda y Luxemburgo creaban la Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol). Algunos artículos del tratado son muy significativos: así el 6.2 encargaba a Eurocontrol el estudio de la estandarización del tráfico aéreo y el artículo 14 obligaba a los firmantes a ceder a Eurocontrol los servicios de tráfico aéreo en un espacio a determinar. El artículo 8.2 sin embargo obligaba a que las decisiones se tomaran por unanimidad, lo que de hecho instituía el veto.
Pronto se iniciaron los estudios para determinar el área en la que Eurocontrol daría servicio y en 1962 ya existía un plan que determinaba la creación de cuatro únicos centros de control para dar servicio a todo el espacio aéreo superior de los países firmantes, posteriormente definido como el espacio por encima de los 24.000 pies. En 1964 se decidió que el primer centro de control se construiría cerca de Maastricht, en Holanda. Todo parecía ir sobre ruedas, tanto que Irlanda se unía al tratado en 1965. Sin embargo nadie más lo haría en los siguientes 23 años, y para entonces Eurocontrol sería algo muy diferente.
Las primeras diferencias habían surgido ya: los países del BENELUX y Alemania querían que Eurocontrol operara directamente sus propios centros de control para dirigir de forma autónoma el espacio aéreo superior mientras que Francia, Reino Unido y la recién incorporada Irlanda querían tener el control de sus propios centros. Las reticencias en la cesión de soberanía estaban terminando con el sueño de unificar por completo el espacio aéreo superior de los seis países que habían firmado el acuerdo de 1960. El centro de control de Maastricht sí se convertiría en un centro regido por Eurocontrol, pero los centros de Karlsruhe y de Shannon, que deberían haberle sucedido, aunque sí se construyeron, fueron gestionados por Alemania e Irlanda, respectivamente. El sueño de unificar por completo el espacio aéreo superior de varios países europeos había fracasado.
La recién creada organización, sin embargo, logró un gran éxito con su sistema de tasas, al que se adhirieron otros países (España por ejemplo lo hizo en 1971). Otro acierto fue la creación del sistema de gestión de afluencia (CFMU). Eurocontrol conseguía así sobrevivir, aunque desempeñando funciones diferentes a las previstas en un principio. La armonización de sistemas en Europa siguió estando en el horizonte, y programas gestionados por Eurocontrol como EATCHIP o la estrategia ATM2000+ lo demuestran, pero la idea de unificar el espacio aéreo europeo parecía enterrada. Hasta el año 2.000.
Presente
Fue en aquel año 2000 cuando la entonces comisaria europea para el transporte y la energía, Loyola de Palacio, anunció oficialmente la iniciativa del Cielo Único Europeo. La iniciativa parte de la base de que el sistema europeo de tráfico aéreo es ineficiente debido a su fragmentación. Por ello se pretendía unificar el espacio aéreo superior de los países de la Unión. Es decir, exactamente lo mismo que se había querido hacer en los años 60, sólo que ahora implicando a todos los miembros de la UE. Teniendo en cuenta que en el cielo único se incluye a países no miembros, como Suiza y Noruega y las ampliaciones de la UE posteriores al anuncio del Cielo Único, el reto es nada menos que unificar el espacio aéreo superior de casi 30 países.
Los objetivos que se supone deberían alcanzarse son triplicar la capacidad del espacio aéreo, aumentar la seguridad en un factor de diez, reducir el impacto medioambiental en un 10% y reducir los costes del sistema de gestión de tráfico a la mitad. En el aire está la eterna comparación con los Estados Unidos, a los que se pone como modelo de sistema mucho más eficiente que el europeo. Sin embargo, en esta comparación, nadie parece detenerse a considerar que si hablamos de un cielo fragmentado en 27 países frente a un cielo único norteamericano también deberíamos hablar de 27 proveedores de servicio y 27 fuerzas aéreas que no se pueden comparar al único proveedor y única fuerza aérea norteamericanos. Nadie en Europa se ha atrevido a hablar de confiar la gestión del tráfico a un único proveedor, como sí se hizo en los 60, posiblemente porque no se quiere repetir el mismo fracaso, y desde luego no se atisba la unificación de los ejércitos nacionales en un único ejército europeo. Ni siquiera se ha planteado el contar con un único sistema de automatización, que podría arruinar a las empresas del ramo que vieran desechada su propia solución.
En su lugar, y ante las dificultades del proceso, se optó por un cielo único devaluado, con el invento de los bloques funcionales, que supone sustituir el cielo único por nueve “cielitos”. Se supone que esto debería ser un paso adelante, pero si se examinan rutas como por ejemplo Madrid-Bucarest habría que preguntarse dónde está el beneficio con respecto al antiguo sistema de las fronteras, ya que la única diferencia es que ahora Francia se llama FABEC, Italia se llama Blue MED, etc. Más aún, la Comisión Europea ya se quejaba en diciembre pasado de que se había superado el plazo límite para la integración en bloques sin que se hubiera dado ningún beneficio real. Y si observamos el funcionamiento interno de los bloques, comprobaremos que en el caso de España y Portugal el único efecto real ha sido el modificar ligeramente la línea divisoria de los servicios de control entre ambos países, pero dejando que dicha línea siga tomando como referencia la frontera entre ellos.
En otros bloques tampoco parece que haya avances reales mientras los problemas de soberanía siguen manteniéndose en un discreto segundo plano. Sin embargo cuando se intenta profundizar en la cuestión aparecen como un escollo real. Así, el proveedor alemán DFS ha demostrado su interés en hacerse con una parte sustancial del británico NATS, pero hasta ahora la visión nacional parece haberse impuesto. Ciertamente es delicado ceder la gestión del espacio aéreo a una empresa extranjera y cuando se aborda la coordinación entre tráfico civil y militar la cuestión es aún más complicada.
La fecha límite de los bloques funcionales no es la única que ha sufrido retrasos. Según el plan original, en Europa Occidental debería estar en pleno funcionamiento desde febrero pasado el sistema de enlace de datos para comunicación entre controladores y pilotos, pero son más los países que no están preparados (España entre ellos) que los que pueden emplear este sistema, que sin embargo lleva años funcionando con normalidad en el centro de control de Maastricht, el único gestionado por Eurocontrol. Entre tanto, muchas compañías aéreas deben tomar la decisión de equipar sus aviones a partir de las promesas de que es necesario incluir un nuevo sistema, como el mencionado enlace de datos, para encontrarse con que su supuesta inversión en equipos se convierte en un gasto en algo que quizás llegue a tener utilidad en un futuro indeterminado.
¿Futuro?
En este panorama quienes hacen funcionar el sistema, pilotos, controladores, técnicos de sistemas, etc. se encuentran con un mundo imaginario de promesas de eficiencia y una realidad de lowcostización del sistema en su conjunto. El gigantesco y carísimo programa SESAR promete un futuro en el que los aviones se moverán con una precisión de pocos segundos siguiendo un plan de vuelo perfectamente determinado, haciendo casi innecesaria la intervención humana en un cielo en el que cada conflicto está ya resuelto antes siquiera de levantar las ruedas del suelo; pero cuando se pregunta qué ocurrirá cuando ese plan de vuelo no se pueda seguir por motivos tan aleatorios como la presencia de turbulencia, cumulonimbos o un incidente que obligue a cerrar una pista de aterrizaje durante diez minutos nadie sabe dar respuesta.
La sensación final es la de que se está intentando construir un sistema nuevo a partir de los sueños de personas que no conocen los problemas del mundo real. No es extraño que por primera vez en mucho tiempo los controladores de toda Europa se planteen una movilización en un mismo día para pedir que el cielo único se construya escuchando a quienes viven los problemas del sistema día a día.
Por el momento el Cielo Único no ha conseguido ni borrar las fronteras, ni tener un proveedor único de servicios, ni homogeneizar los sistemas de control. Eso sí, ha conseguido unificar criterios y que trabajadores de toda Europa se pongan de acuerdo en reclamar que no se intente construir el sistema a sus espaldas. Teniendo en cuenta el fracaso de los años 60, cuando apenas había un puñado de países involucrados, hay que preguntarse si en verdad hay un sistema que construir. Ya debería haberse comprendido que si se quiere de verdad tener un Cielo Único no se puede partir de imaginaciones escritas en un papel por quien sólo conoce el sistema desde el exterior sino de la realidad pura y dura de quien vive ese sistema día a día.
IGNACIO BACA
